Главная > Архив публикаций  >


З.Р. Алижанова

Оценка эффективности управления

в системе государственной службы

 

Аннотация. Рассматриваются теоретические проблемы определения эф-

фективности государственного управления применительно к практике го-

сударственной службы.

 

Ключевые слова: управление, эффективность, государственная служба,

результативность.

 

  Городские окна в квартиры всех домов

Проблемы эффективности управления относятся к числу слабораз-

работанных теоретически и освоенных практически. Как показывает прак-

тика, теоретико-методологической основой оценки эффективности

управления в государственной сфере не может быть сугубо экономический

подход, основанный на сопоставлении стоимости затрат и стоимости

полученного результата. В основу оценки эффективности в сфере госу-

дарственного управления должна быть положена концепция, отражаю-

щая социальную роль государства и его представителей. Поэтому вопрос

об эффективности любого вида человеческой деятельности может быть

поставлен только с учетом ее социальных последствий. Эффективность

может анализироваться с позиций идеалов, ценностей и целей, потребно-

стей, интересов, мотивов, которые формируют общество и смысл социаль-

ной деятельности. Только с таких позиций имеет смысл рассматривать

данную проблему как в теоретическом так и практическом аспектах.

Основу построения эффективной системы управления материальны-

ми, финансовыми, кадровыми ресурсами составляет программно-целевой

метод. Суть его заключается в том, что любая деятельность планиру-

ется согласно программе мероприятий, направленных на конечный ре-

зультат и на повышение эффективности расходов. Такая система содер-

жит в себе показатели, на основе которых можно оценить эффективность

деятельности органов власти. Применение программно-целевого метода

строится на разграничении полномочий, четком разделении функций, сфе-

ры ответственности.

В ходе административной реформы и реформы государственной служ-

бы в Российской Федерации поставлена задача внедрения механизмов,

позволяющих адекватно оценить эффективность и результативность дея-

тельности государственных органов и государственных служащих. В систе-

му государственного управления внедряются современные методы управ-

ления: управление по результатам и бюджетирование, ориентированное

на результат, которые были заимствованы из корпоративного сектора эко-

номики. Под управлением по результатам понимается, как правило, стра-

тегический и интегрированный подход к обеспечению успеха организа-

ции путем повышения качества работы и расширения возможностей групп

и отдельных сотрудников1.

Внедрение в государственное управление принципов эффективности

и результативности предполагает установление стандартов для всего

процесса государственного управления. При этом необходимо различать

«эффективность и результативность» работы организационных структур

и индивидуального труда служащего. В первом случае описывается, ка-

ким образом организация достигает целей посредством постановки задач,

1 См.: Амстронг, М., Барон, A. Performance Management = Управление эффек-

тивностью. − М., 2005.

Оценка эффективности управления в системе государственной службы

реализации соответствующих мероприятий, бюджетного планирования,

расходования финансовых средств и использования кадровых ресурсов.

Во втором случае речь идет о том, каким образом отдельный работник вы-

полняет свою работу, за которую получает соответствующее вознагражде-

ние, т. е. помимо вклада работника в достижение целей организации, учи-

тывается его квалификация, личностные качества, взаимодействие с дру-

гими членами коллектива.

До настоящего времени в России количество нормативных и методиче-

ских документов, посвященных созданию системы оценки эффективности

и результативности, охватывающей все сферы государственного управле-

ния, остается ограниченным. Особенно сложна проблема выбора количе-

ственно измеряемых показателей оценки эффективности деятельно-

сти, а также построение единой системы управления эффективностью

на разных уровнях государственного управления − государственных орга-

нов исполнительной власти, их служб и агентств, структурных подразде-

лений государственных органов и государственных служащих. В этих

условиях актуальной и требующей решения в методологическом и орга-

низационном плане остается вопрос построения единой и сквозной си-

стемы оценки эффективности и результативности деятельности по

цепочке «государственный орган – структурное подразделение – госу-

дарственный служащий.

Требование принципа эффективности и результативности труда госу-

дарственных служащих содержатся в Федеральном законе «О государ-

ственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года

№ 79-ФЗ. В ст. 24 этого закона сказано, что в служебном контракте могут

предусматриваться показатели результативности профессиональной слу-

жебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними усло-

вия оплаты труда.

В соответствии с п. 14 ст. 50 по отдельным должностям гражданской

службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда граждан-

ских служащих, при котором их труд оплачивается в зависимости от по-

казателей эффективности и результативности профессиональной слу-

жебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указан-

ном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установ-

ленные иными частями настоящей статьи. Обобщенные показатели эф-

фективности и результативности деятельности государственных орга-

нов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также

правового, организационного и документационного обеспечения испол-

нения указанных решений, общие для государственных органов и граж-

данских служащих, утверждаются соответственно Президентом РФ и

Правительством РФ.

Принципиальными новациями по сравнению с действующими ранее

должностными инструкциями является введение в должностной регла-

мент показателей оценки эффективности деятельности государствен-

ного служащего. Это приобретает особо важное значение.

Оценка деятельности государственных служащих может быть охарак-

теризована как процесс определения эффективности деятельности

в ходе реализации целей и задач органа государственной власти в со-

ответствии с их компетенцией, позволяющий получить существен-

ную, значимую информацию для принятия дальнейших управленческих

решений.

Как правило, процесс оценки эффективности включает в себя следую-

щие элементы:

установление четких стандартов деятельности для каждой должности

(рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности

в должностных регламентах государственных служащих;

выработку процедуры оценки эффективности деятельности (периодич-

ность, методы оценки);

непосредственно оценку эффективности деятельности по тем или

иным методам;

обсуждение результатов оценки с работником;

принятие решения по результатам оценки и документирование оценки.

Эффективности деятельности гражданского служащего может

оцениваться:

специалистами кадровой службы органа государственной власти;

иными гражданскими служащими (к примеру, в составе аттестационной

комиссии; существуют и специальные методы оценки служащими своих

коллег);

руководителями государственного органа или соответствующего струк-

турного подразделения этого органа;

независимыми аналитиками, экспертами, аудиторами, представителя-

ми научных и образовательных учреждений (в том числе в составе атте-

стационной комиссии);

потребителями государственных услуг (гражданами, общественными

объединениями) на основе специальных методов оценки качества этих

услуг;

политиками (по результатам отчетов органов государственной власти

и управления, а также должностных лиц, предоставляемых, к примеру,

в законодательный орган или публикуемых в СМИ).

В профессиональной оценке эффективности две последних категории

субъектов не участвуют.

Оценка эффективности управления в системе государственной службы

Оценка эффективности деятельности государственных служащих

базируется на принципах:

учета специфики объекта оценки (оценка не только экономической, но и

социальной эффективности);

определения результатов деятельности гражданского служащего на

основе его должностных обязанностей и функций органа государственной

власти управления;

использования двухсторонней шкалы оценки результатов деятельно-

сти;

локальности критериев оценки эффективности деятельности;

использования коэффициентов трудового вклада работников.

Объектом оценки является эффективность деятельности государ-

ственного служащего. В научной литературе эффективность управленче-

ской деятельности принято классифицировать по специфике достигае-

мых в процессе этой деятельности результатов на два вида – экономиче-

ская эффективность и техническая (управленческая, организационная,

функциональная) эффективность1.

В общем виде эффективность можно определить как соотношение до-

стигнутых результатов и затраченных ресурсов. Чтобы оценить эффектив-

ность, необходимо по заранее выработанным критериям и показателям

оценить результаты (например, в частном секторе экономики − прибыль),

затем оценить затраченные на это ресурсы, и сравнить их.

Однако применительно к деятельности государственного служаще-

го данная схема, «идеально» работающая в частном секторе, не может

быть полноценно применена в других секторах в связи со спецификой

управленческой деятельности в публичной сфере.

В связи с этим можно предложить несколько вариантов объектов оцен-

ки эффективности деятельности государственного служащего:

1. Затраченные ресурсы как объект оценки.

Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата,

могут быть материальными, организационными, информационными и др.

Как правило, большую часть расходов органов государственной власти

составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция

к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ре-

сурсов.

1 См.: Магомедов, К.О., Турчинов, А.И. Государственная служба и кадровая по-

литика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по резуль-

татам социологических исследований, проведенных в 2001−2004 гг. / Российская

академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Кафе-

дра государственной службы и кадровой политики. − М., 2007.

.

Оценка затрат − наиболее простой метод оценки эффективности. Тем

не менее методы оценка затрат являются и наиболее неточными, так

как не позволяют получить значимой для субъекта управления объектив-

ной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это фор-

мальный метод, который используется в развитых странах мира в основ-

ном для оценки внутриорганизационной деятельности, оценка затрат.

2. Результат деятельности государственного служащего как объект

оценки.

В подавляющем большинстве случаев результат управления не только

не выражается прибылью, но и не проявляется в ней непосредственно,

кроме того, он может выступать в таких формах, которые очень сложно

оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат

может быть не только экономическим, но и социальным, политическим,

социально-психологическим и др.).

Результаты деятельности могут быть условно классифицированы на ряд

видов, первый из которых может быть условно назван прямым результа-

том, поддающимся количественной оценке. Это может быть, например

реализация какой-либо государственной функции (например, выдача граж-

данину паспорта и др.) или осуществление иного вида деятельности (под-

готовка отчетов, число проведенных инспекций, единицы выполненной ра-

боты в человеко-часах), поддающейся количественному измерению.

Другим видом являются внешние «косвенные» результаты. Это может

быть повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождае-

мости, реальных доходов населения, нормального развития объектов

управления (коммерческих и некоммерческих организаций и др.), морально-

идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю»

среду, на объект управления. К этой группе относится и профилактическая,

превентивная деятельность органов государственной власти и госу-

дарственных служащих, так как ей, как правило, невозможно дать оценку

в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявля-

ется лишь в долгосрочном периоде).

Кроме того, можно выделить и внутренние «косвенные» результаты (по-

вышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования,

создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных

сетей и др.), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воз-

действие на эффективность служебной деятельности.

Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по кри-

териям технической эффективности. Техническая эффективность свя-

зана с конечным результатом − продвижением к желаемым целям. Она

определяется степенью достижения целей деятельности государственного

служащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.

Таким образом, при оценке экономической эффективности учитываются

Оценка эффективности управления в системе государственной службы

«внутренние факторы», собственная деятельность государственного слу-

жащего, в то время как при оценке технической эффективности анализиру-

ется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с уче-

том влияния, которое деятельность государственного служащего оказы-

вает на объект управления.

Существует и более широкое определение технической эффективно-

сти, в котором под целями понимаются в первую очередь «обществен-

ные цели», а основным критерием эффективности является соответствие

деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или по-

требителя государственных услуг и в конечном счете всего общества.

Широкое понимание технической эффективности практически совпадает

с третьим видом эффективности − социальной эффективностью. В сфе-

ре государственного управления он используется для учета внешних «кос-

венных» результатов служебной деятельности.

Могут быть определены и общие дополнительные критерии для опре-

деления технической эффективности и качества служебной деятельности,

например, оперативность, регулярность, сложность деятельности.

Применительно к отдельным видам служебной деятельности могут быть

разработаны особые частные критерии технической эффективности.

Основным недостатком разработки частных критериев технической эф-

фективности является их множественность и отсутствие единой системы.

Существуют также трудности с приведением их к каком-либо единому зна-

менателю, так как оценка технической эффективности различных видов

управленческой деятельности имеет разнообразные качественные и со-

держательные особенности, которые довольно сложно сопоставить.

Среди критериев социальной эффективности в научной литературе

определяются:

степень соответствия направлений, содержания и результатов управ-

ленческой деятельности должностных лиц тем параметрам, которые обо-

значены в административном регламенте государственного органа, долж-

ностном регламенте государственного служащего;

законность решений и действий государственного служащего, в также

законность и содержание нормативных актов, издаваемых им (показате-

лем, т.е. количественным выражением данного критерия, может являться

количество обжалований данных действий и решений в суд);

объем, качественные характеристики и взаимосвязи гражданских слу-

жащих с гражданами и их объединениями;

открытость и прозрачность процедур принятия решения, информацион-

ная доступность органа государственной власти в целом;

соблюдение правил служебного поведения на государственной службе

и в отношении потребителей государственных услуг.

В целом выбор критериев и методов оценки эффективности деятель-

ности государственных служащих зависит от множества обстоятельств и