Главная > Архив публикаций  >


 

B.B. ГЕРМЕНЧУК,

профессор кафедры идеологии и политических наук Академии управления при Президенте

Республики Беларусь, кандидат исторических наук, доцент

 

 

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ПОЛИТИКА:

ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ

 

Государственная служба и государственная кадровая политика занимает особое место в механизмах власти и управления. В период общественной трансформации объективно возрастает роль политических наук. Выявление теоретических и концептуальных основ института государственной службы в условиях демократии превращается в важный фактор реформирования, дальнейшего совершенствования и дебюрократизации государственного аппарата, повышения его эффективности и подотчетности обществу.

Public service takes a prominent place within the mechanisms of power and administration. It is generally accepted that in the period of social transformation the role of political science gains its significance. Determining theoretical and conceptual principles of the institute for public service in the democratic environment turns to be a crucial factor of restructuring, further development, debureaucratization of governing bodies, increasing its efficiency and accountability to the public.

 

  Пассажирские перевозки в Нижнем Новгороде - http://avtocontact52.ru/.

туры в Израиль цена

 

Общественная трансформация

и политическая наука

 

Процессы создания демократической государственности в странах Центральной и Восточной Европы привлекают повышенное внимание ученых и политических аналитиков. В переходных обществах в настоящее время создаются те механизмы власти и управления, которые предопределяют будущее этих народов и государств. Искусство политической модернизации связано с выбором не только концепций и приоритетов реформ, но и конкретных направлений развития и укрепления инструментального потенциала государственной власти. Демократическое государство должно быть легитимным по форме установления и правления, эффективным по способам и методам реализации своих функций. Только при таком подходе, отсутствии конфликта между легитимностью и эффективностью государственная власть становится динамической характеристикой новой политической системы. А государственные институты превращаются в место и средство организации общества и его активности.

≪Новые демократии≫ достаточно трудно обвинить в отсутствии инициативы. Созданы основные институты новой политической системы. Приобретен первый опыт их функционирования. Однако несмотря на определенные различия в темпах и результатах преобразований в отдельных странах, пока преждевременно говорить о значительных достижениях. Есть все основания утверждать, что создание эффективных демократических правительств, дееспособных политико-административных систем и государственной службы и политики стало одним из наиболее затяжных и болезненных процессов трансформации. Одни аналитики связывают причины плохого функционирования новых механизмов власти и управления со слабостью институтов, которые плохо запроектированы, другие — с недостатками человеческого фактора, слабостью правящих политических и административных элит. Однако, на наш взгляд, эти причины имеют более глубокие корни. На первом этапе преобразований наблюдалась

общая недооценка реформы государства и государственного управления, их роли в процессах перемен. ≪Третья≫ волна демократизации и связанный с ней оптимизм по поводу будущего мировой демократии в условиях отсутствия, по мнению апологетов глобализации, всех иных ≪жизнеспособных альтернатив≫, позволили Западу взять под свой контроль почти весь политический процесс. Идея подобной ≪благожелательной гегемонии≫ строится на том, что гегемон обладает не только добрыми намерениями,

но и необходимой компетентностью. В политической теории и практике сложилась, таким образом, парадоксальная ситуация. Она разделяет государства исключительно на страны ≪развитой≫ и ≪развивающейся≫ демократии. Существующие образцы западного политического устройства рассматриваются как высшая форма демократии, которая не нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Последнее предписывается только ≪новобранцам≫. В соответствии с названными установками политические институты и демократические стандарты в большинстве государств, по существу, навязаны международным сообществом. Они носят, в известной мере, искусственный характер, являясь не столько результатом развития общества, сколько его предварительным условием. Однако многие западные принципы и процедуры плохо работают в переходных политических системах. В них часто вкладывается недемократическое содержание, возникают системные пустоты, которые заполняются не формальными институтами, старыми принципами и навыками управления. Нестабильность политической и социально-экономической ситуации, частые смены законодательства, медленные темпы преобразований, новая волна ≪цветных≫ революций не могут гарантировать успешную реализацию выбранных моделей развития, необратимость демократических перемен. Проблемы функциональности новых политических режимов дополняются угрозой утраты их легитимности. Постоянно растет уровень разочарования общества в ценностях демократии. В настоя-

щее время даже в наиболее продвинутых по пути реформ странах он самый высокий с начала трансформации. Значительные слои населения склоны от нее отказаться или существенным образом ограничить в пользу эффективного управления [1, с. 23,24].

Не удивительно, что прежний оптимизм по поводу перспектив развития демократии сменился достаточно мрачными прогнозами. По оценкам экспертов ООН, распространение демократии в регионе Центральной и Восточной Европы, по-видимому, остановилось или, по крайней мере, затормозилось. Ряд демократических правительств новой волны все чаще возвращаются к недемократическим методам управления, многие задержались на ≪нейтральной полосе≫ между демократией и авторитаризмом, а отдельные страны переживают, по существу, крах государства [2, с. 1].

Это дискредитирует, прежде всего, Запад и навязываемую им модель демократии. Возобновившиеся в политических и научных кругах дискуссии о специфике трансформации в переходных обществах отражают общую обеспокоенность мирового сообщества и национальных элит ходом и результатами преобразований, ведут к переосмыслению и отказу от многих прежних установок в области реформ.

Особое место в этих дискуссиях занимают проблемы государственного строительства и повышения эффективности государственного управления. Парадокс переходного периода состоит в том, что развитие политической демократии и рыночной экономики

предполагает не уменьшение, а увеличение потенциала государства. Задача заключается не в сокращении, а в укреплении государственных институтов, развитии адекватной нормативной и административной базы. Основой международной конкуренции давно перестали быть исключительно экономика, финансы и военная мощь. Борьба перемещается в сферу интеллектуального и организационного превосходства, форм организации общества и власти, современных технологий общественных изменений. В этой связи показательна эволюция взглядов извес-

тного американского философа и социолога Ф. Фукуямы. В последних своих работах он отказывается от ранее высказанной идеи ≪конца истории≫ и растворения национальных государств в космополитической эпохе всеобщего рынка и либеральной демократии, утверждая, что искусство построения сильного государства, создания новых и укрепления существующих правительственных учреждений будет ключевой составляющей национальной силы [3].

Смена приоритетов реформирования на возрождение сильной и эффективной государственности составляет особое проблемное поле современной политической науки. Изменения в механизмах власти и управления требуют активного включения ее

потенциала в исследование процессов общественной

трансформации. Однако вопросы научного обеспечения административных реформ остаются, скорее, сферой дискуссий и деклараций, чем практики. Очевидно, следует согласиться с мнением, что кризисные явления в жизни общества связаны в том числе

с кризисом методологии социального познания. Наука испытывает на себе воздействие тех же факторов, что и другие общественные институты.

Процессы трансформации не только разрушают старые общественные отношения, но и смывают огромные пласты научных истин, которые служили для их обоснования. Ученые оказываются неспособными как верно оценить причины кризисных явлений, так и объяснить сущность перемен, разработать и предложить соответствующие социальные технологии по устранению дисфункций в общественном организме и достижению его оптимального состояния. Подобно музам, которые молчат во время войны, большинство их них предпочитают ≪бочку Диогена≫ или роль критиков, поругивающих прошлое за неблагодарность, современность за собственную невостребованность и осуждающих будущее за его непредсказуемость.

С одной стороны, это вполне объяснимо общей недооценкой развития политических, организационных и управленческих наук, теории государственного управления в предшествующий период. С другой —трудно понять нескончаемую борьбу различных научных школ за это старое наследство в условиях, когда общество заинтересова-

но в максимальном ≪онаучивании≫ политики и ≪конкретизации≫ науки. Изучение проблем государственного строительства и управления, института государственной службы по-прежнему разорвано между различными дисциплинами: философией,социологией, политологией, юридической наукой, экономикой, историей, менеджментом, теорией систем, организационной теорией и пр. Названное деление научного мира на множество отраслей знания, существующие дисциплинарные границы, собственная методология, логика познания и понятийный аппарат затрудняют междисциплинарный подход, порождают ограничения и искажение представлений и социальных практик [4, с. 254].

В этой связи ключевые для нашего анализа понятия общества, государства, власти, демократии, государственной службы, бюрократии вызывают множество ассоциаций, связанных с их употребле-

нием, делают названные термины перегруженными ≪семантическими головоломками≫, ≪сущностно оспариваемыми понятиями≫ и, пожалуй, ≪самыми ненадежными словами≫. Ситуация напоминает большое разбитое зеркало, осколки которого сохранили возможность отражения мира, но не могут сделать этого во всем его многообразии и единстве.

Крах коммунизма, выбор большинства постсоциалистических стран в пользу демократии и рыноч-

ной экономики, перспективы их успешного развития требуют не только освоения современных технологий общественных изменений, но и использования  новых методологических подходов к анализу и объяснению социальной действительности, исследования политики как публичного процесса. Страны Центральной и Восточной Европы - это интересный для исследователя пример динамичных политических систем, где ≪сущее≫ уступает свой приоритет ≪должному≫, нормативному характеру представлений обидеальных типах общества и государства, основных институтах, механизмах власти и управления, путях их создания. Не менее важная проблема связана с преодолением опасности универсальных рецептов решения названных задач, национальной идентичностью ≪новых демократий≫, определением ими своего места в глобализированном мире. Это заставляет вспомнить идеи Платона и Аристотеля о политике как ≪царской науке≫ по созданию справедливого общества, достижениях науки государственного управления, (pablik administration), которая получила бурное развитие в западных странах в последнее столетие. Как отрасль политической науки, предметом которой является тематика публичного управления, организация и деятельность государственных органов по реализации общественных интересов, госу-

дарственное управление основано на общенаучных методологиях политического анализа социальной действительности. Актуальность этой важной области знаний привела к появлению ряда публикаций [5], в которых успешно осваиваются ее теоретические и концептуальные основы, что открывает новые горизонты и перспективы исследований.

Механизмы власти и управления рассматриваются как составная часть социальной динамики, резуль

тат универсальной социальной деятельности и взаимодействия по удовлетворению определенных

общественных интересов и потребностей, связанных с контролем и распределением власти. Объектом анализа становится собственно государственная власть,ее принципы, институциональная схема, управленческие характеристики и эффективность. Государственная власть обретает признаки системы. Ее можно позиционировать и изучать в социальном пространстве и времени, единстве составляющих ее институтов, устойчивых связей и функциональных отношений между ними, механизмов взаимодействия с внешней и внутренней средой, целей, задач, технологий и управленческих кадров.

Генезис механизмов власти и управления

Общество является условием возможности власти, а власть - одним из элементов, конституирую-

щих общество. Государство выступает одновременно как институт политической власти и институт управления. В этой связи оно обладает известной универсальностью в наборе основных функций. Однако бесплодными оказались все попытки создания теории о ≪вечных механизмах власти≫. Конкретные формы ее организационного дизайна, структурной композиции, форм и методов реализации оказываются разными для различных исторических эпох и типов государственности. Политогенез неразрывно связан с углублением разделения общественного труда и рационализации сферы управления, развитием государства и дифференциацией его функций, формализацией процедур и закреплением их за внешними носителями власти, выделением особых групп людей по осуществлению от имени государства управления обществом.

Различия связаны и с особой философией и символикой государственной власти, ≪формуламивласти≫, по определению Г. Моска. Политический класс никогда не утверждает свою власть только в виде фактического господства. Он пытается придать ей моральную и юридическую санкцию. Эти политические формулы мало идентичны в разных обществах и на различных этапах развития государства, хотя прослеживаются явные параллели и фундаментальные сходства. Поэтому, продолжает Г. Моска, ≪божественное право короля на власть≫ и новая идея ≪божественного права ассамблей, избираемых посредством народных выборов≫ —не более чем великие суеверия ушедших веков и нашего времени. Все это может показаться вульгарным шарлатанством.

Однако это не так. Они отвечают потребностям человека и связаны с его социальной природой: уп-

равлять и чувствовать себя управляемым не только под действием материальной и интеллектуальной силы, но и благодаря действию морального принципа. Эти общие иллюзии эффективно служат цементированию единства политической организациии всего общества [6, с. 138-139].

В традиционных обществах на заре современной государственности господствовали аскриптивные характеристики власти, основанные натрадиции и отражающие социальный статус правящего клас-

са. Сила, богатство, происхождение, наследование, благородство, достоинство - эти и другие соци-

альные статусы, дающие право на управление, и критерии его эффективности были слиты. Вместе с

тем все известные в истории механизмы управления строились с самого начала на разделении влас-

ти на несколько инстанций. Так, обособление власти вождя и шамана уже в первобытном обществе, конфликт между светской и духовной властями завершились в средневековой Европе созданием такого механизма власти, когда ни одна из них не могла покуситься на другую. Основу разделения составляло владение исключительной компетенцией и ресурсом, обоснование всеобщности власти каждой из инстанций, материальное ее воплощение, последовательность и неотвратимость. Это позволяло представителям церкви, например, не только осуществлять свои функции духовного лидерства и блюстителей нравственных законов, но и вступаться за свою паству, напоминать светской власти о ее обязанностях перед обществом.

Неизбежным результатом процессов осуществления властных полномочий и управления стало по-

явление бюрократии. На горизонте современной цивилизации, по словам М. Вебера, маячит ≪бюрократия древнекитайских мандаринов≫, древнеегипетских, позднеримских и византийских чиновников.

М. Вебер видел в бюрократизации, прежде всего, организационный аспект господства. Корни бюрок

ратии лежат не в плоскости экономических отношений и вопросов собственности. Они исходят из

онтологической потребности всех членов общества в социальной структурированности и социальной организации вообще. Именно в обеспечении этой функции существование бюрократии получает свое функциональное оправдание. Ее легитимность связана с подчиненностью институтам, символически представляющим все общество. Бюрократия рассматривалась с самого начала как часть функционального аппарата государства, обязанности и права которого ограничены возмож-

ностями должности, законом, типом государственного устройства. Владение специальностью или

другим эксклюзивным ресурсом, часто недоступным другим (образование, финансовые и воинские способности и т. п.), внушали одновременно уважение и страх, так как могли наделить опасной властью.

Отсюда превентивные меры против бюрократии, возможности объединения этих профессиональных групп, отсутствие их доступа к политике и контролю над средствами насилия. Бюрократия должна была стать бессильной, чтобы получить возможность пользоваться средствами, опасными в ≪плохих руках≫. Делегированная власть и ее привилегии оказывались замкнутыми в силу логики их происхождения внутри четко очерченных социальных групп, которые не имели возможности воспользоваться ими в полной мере и тем более получить от них политические дивиденды. Не удивительно, что преданность функционеров ценилась больше, чем компетентность. Они оказывали на процесс управления часто не меньшее влияние, чем представители правящего

слоя. Однако, исключенные в силу своего особого положения из господствующих в обществе страте-

гий воспроизводства отношений власти, оказались во многом вне политической истории, не оцененными современниками и забытыми потомками. Только известный историкам ≪эффект Дария≫ напоминает об их несомненном вкладе в развитие государственности. Покорив в свое время Древний Египет, этот завоеватель приказал уничтожить всех образованных писцов, чиновников в современном понимании, чем практически затормозил на столетия прогресс этой

древнейшей цивилизации. На стадии абсолютизма, становление которого связано с распадом феодальных структур, дальнейшей унификацией и централизацией государства, самостоятельность и независимость высшей государственной власти олицетворялись священной особой монарха (царя, короля, императора). Одновременно наблюдается бурное развитие служилой бюрократии.

Дифференциация властных отношений, разделение труда по господству, рождение постоянного корпуса чиновников привели к созданию и обусловили противоречивый способ воспроизводства внутри поля власти: династический и бюрократический. Если первый был основан на праве наследования, идеологии крови и рождения, то второй - на способностях, образовании, компетенции и заслугах. Они вступали в противоречие и обусловливали потенциальную

слабость модели династического государства. Особо активное наступление на аристократию как наследственно правящий класс началось во второй половине XVIII в. Эпоха Просвещения разрушила представления о мировом порядке как отражении божественной воли. Причиной отсутствия счастья на земле объявлялось неправильное устройство правления, общества и экономики. Поэтому традиционные ценности, наследственные права и сословные привилегии подлежали искоренению.

Власть должна принадлежать людям, выдающимся умом и талантами, а не родовитостью и происхождением. Если подобные идеи подрывали старые устои власти, то Французская революция их разрушила. Точку поставила гильотина. ≪Формула власти≫, основанная на ≪божественном праве королей≫, лишилась своей легитимности вместе с отрубленной головой французского короля. Пала одна из величайших абсолютных монархий Европы, которая долгое время была образцом для подражания в других странах. Массовую базу ≪идей 1789 года≫ создали коренные преобразования в обществе. В условиях бурного развития капиталистических отношений, революционных преобразований в промышленности, финансах, торговле, военном деле, средствах связи и образовании уже нельзя было властвовать в традиционной манере. По мере усложнения общества и

общественных отношений управление государством требовало все больше специальных знаний. Наступало время профессионалов. Аристократию как правящий класс (≪дворянство шпаги≫) активно вытесняли новая буржуазия и государственная бюрократия (≪дворянство мантии≫).

Главные принципы новой власти состояли в том, что она принадлежит народу и должна использоваться на благо всего общества. Идеи и практика ≪суверенитета народа≫, ≪народного представительства≫, ≪участие большинства≫ привели к отказу от аскриптивных социальных статусов, дающих право на власть, но ограничивающих возможности политического участия. Это вызвало коренные изменения в социальной организации и структуре общества, его институтах, механизмах власти и управления. Растет значимость секулярных критериев политической эффективности. Зарождается меритократическая парадигма, основанная на специфических качествах носителей власти. Мандат на право народного представительства рассматривается как результат соревнования в политической эффективности через институт выборов, парламент с

его процедурой обсуждений и голосования, принцип ротации, дискуссии и борьбу партий. Дальней-

шая демократизация политических систем, расширение избирательного права и появление массового электората объективно вели к выделению

собственно политической сферы, специализации ее

функций. Задачи рационализации власти превратили политику в отнимающую много сил и времени

профессиональную деятельность, обусловили появление слоя профессиональных политиков.

Однако как монархическая, так и республиканская формы правления нуждаются в дееспособной исполнительной власти. Более того,

усложнение общественных отношений и расширение сферы государственного регулирования

требовали ее совершенствования. Поэтому естественным результатом исторического развития ста-

ло дальнейшее укрепление государственного аппарата. Бюрократия Нового времени отличалась от традиционной гораздо большей ≪рациональной предметной специализированностью и вышколенностью≫. Характер и значение выполняемых ею

функций способствовали появлению традиций предоставления государственным служащим особого

статуса, привилегий и ответственности, которые регулировались собственной системой ≪чиновного права≫. Это наделило государственную службу как вид деятельности свойством особой профессии, отделило государственное управление от менеджмента в частном секторе и управления собственностью.

Процесс завершился во второй половине XIX в. созданием в большинстве западных государств осо-

бого института государственной службы.

Подобная композиция власти таила в себе новые потенциальные источники противоречий.

С одной стороны, введение всеобщего избирательного права, вовлечение в политику огромных масс

населения превращают политиков и представительные органы власти в основных носителей народного суверенитета. Структурные законы развития

любых социальных иерархий, независимо от типа политической системы, ведут к концентрации власти в руках немногочисленного политического класса, от которого зависят любые решения. Выборы как вотум доверия индивидуальному лидеру, императивный мандат депутатов дают им широкие возможности определения политики, право действовать какв соответствии с волей своих избирателей, так и в

собственных интересах. Закаленные в предвыборных битвах, они способны подчинить общество и

аппарат управления своему полному политическому контролю, ограничить демократию и проложить дорогу к новым формам тирании.

С другой стороны, реализация функций управления требует специально подготовленных к выполнению подобной миссии специалистов. Основные

черты и характеристики бюрократии с точки зрения

организационной эффективности позволяют ей

претендовать на эту роль. Однако рационализм, механицизм, безличность и другие недостатки бюрократической системы, ее равнодушие к конкретному

человеку, неизбежные явления бюрократизации, характерные для сложных иерархических организационных структур, наносят ущерб такой системе

управления. Поэтому, отмечал М. Вебер, ≪центральный вопрос заключается в том, что мы можем противопоставить этой машине, чтобы предохранить

человеческую природу... от полного господства бюрократических идеалов≫, и ≪как вообще возможно

перед лицом этой всепобеждающей тенденции к бюрократизации сохранить какие-либо остатки индивидуальной свободы≫ [7, с. 202].

Согласно убеждениям крупнейших политических мыслителей эпохи Просвещения, Вселен-

ная, включая сферу политики и управления,

функционирует на основе рациональных принципов, уравновешивающих друг друга. Поэтому

внешне не связанные друг с другом действия разумных людей должны якобы вести к всеобщему

благу. А. Смит утверждал, что ≪невидимая рука рынка≫ из эгоистических усилий индивидов извлекает экономическое благополучие. Мэдисон доказывал, что в достаточно крупной республике

политические фракции, эгоистично преследующие

собственные интересы, способны при помощи автоматически действующего механизма создать не-

обходимую внутреннюю гармонию. Эту же точкузрения разделял и III Монтескье в своей концепции разделения властей. Каждая из ветвей власти,

преследуя собственные интересы, но воздерживаясь от крайностей, по его мнению, должна была

служить делу предотвращения деспотизма, обеспечивать суверенитет народа. На базе этих принципов предстояло сформировать новые механизмы властвования и гармоничные системы управления.Поиск таких механизмов привел к практически одновременному появлению в Англии, Франции, США, Германии и других ведущих индустриальных

странах идеи разделения политики и управления, самостоятельного регулирования как политической

власти и деятельности представительных учреждений, так и власти административной, которая должна быть организована на профессиональных основах

и независима от политических потрясений. Теоретические основы концепции дихотомического деления на политику и администрацию заложены в

трудах известных ученых А. Вивьена, П. Тревельяна, В. Вильсона, М. Вебера, Ф. Гуднау, Л. Гулика,

Д. Вальдо. Разделение функций политики и управления основано на идее демократического контроля власти и принципе господства права. Политический курс государства определяют избранные народом политики, а реализуют государственные служащие.

Это ограничивает чрезмерную вовлеченность первых в процессы управления, а вторых в политику,

увеличивает эффективность их деятельность. Преимущества такой модели взаимоотношений заклю- .

чаются в возможности создания нормативных основ деятельности и оценки эффективности каждой из сторон, четко установленной ответственности перед обществом. Дихотомическая модель политика-администрация, наличие системы сдержек и противовесов в механизмах власти и управления, призванные создать необходимые гарантии от монопольной концентрации власти в одних руках, - легли в основу создания публичной администрации и сегодня во многом определяют тенденции государственного строительства в этой сфере.

Понятие и научный термин ≪публичная администрация≫ разработаны в европейской континентальной системе права и традиционно переводятся на русский язык как ≪государственное управление≫.

Однако это не совсем точно. Более того, такой перевод сужает понятие публичной администрации, не дает возможности адекватно определить сущность политико-административного взаимодействия в управлении обществом. В административном праве зарубежных стран под публичной администрацией понимается ≪организация и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих

в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти≫ [8, с. 32].

Политике-правовая матрица публичной администрации достаточно сложна и имеет значитель-

ные различия на уровне правовых систем и

национальных моделей управления. Ее принципиальные особенности сводятся к следующим поло-

жениям. Публичная администрация подчинена

политической власти, рассматривается как правительственная машина, аппарат управления, с по-

мощью которого осуществляется государственная

политика. Тем самым она относится к исполнительной ветви власти, отделена от законотворчества и судопроизводства. Сама исполнительная

власть, как и аппарат государства в целом, имеет

институты политического и административного

характера со своим особым статусом. Первые играют руководящую роль, берут на себя функции

интерпретации публичного интереса применительно к конкретной ситуации исполнения и применения законов, обеспечивают достижение баланса

между общественными и частными интересами.

Их статус и деятельность регламентируется нормами конституционного права. Политические органы обычно не включены в систему жестких

иерархических связей, подчинены главе государства или правительству. Их руководители получают свои полномочия в основном в результате выборов и ответственны перед народом.

Административные органы, напротив, образуются и формируются политическими структурами

власти. Они реализуют предписания законов и указания политических руководителей исполнительных

органов в конкретные управленческие и административные действия, обеспечивают их исполнение,

отвечают перед вышестоящими органами и подконтрольны им. Административная деятельность вторична по отношению к политическим структурам

исполнительной власти и регулируется нормами административного права. Установлен особый порядок предоставления компетенции административным

структурам, назначения на должности, осуществления административных полномочий и т. п.

Названные подходы и принципы формирования публичной администрации ведут к появлению

особого вида политико-административной системы.

Как составная часть любой политической системыона характеризуется совокупностью институтов,

устойчивых связей и отношений внутри исполнительной власти в их динамическом взаимодействии

с другими ветвями власти и институтами гражданского общества. Сущность и формы взаимодействия

политического руководства и государственного управления, политиков и государственных служащих

наиболее полно проявляются в правовом статусе и

деятельности публичной службы.

Государственная служба и демократия

В отношении понятия ≪публичная служба≫ также необходимы определенные пояснения. Аналогом русскому слову ≪служба≫ в зарубежной практике

является слово ≪service≫, однако часто используются и термины ≪administration≫, ≪government≫, ≪governfnce≫, ≪verwaltung≫. Они означают на всех языках примерно одно и то же. Различия прослеживаются на уровне употребляемых с ними прилагательных civil, public, publique, offenlich - гражданская, общественная, публичная. Очевидно, что эти различия не сводятся только к лингвистическим тонкостям.

Все зависит от понимания сущности и роли государства, его функций, различий между суверенами власти (государем в монархическом и народом в

демократическом государстве). Соответственно интерпретируются смысл и содержание службы: как

служба монарху (государева служба) и служба обществу, государству, закону. В любом случае служба

рассматривается гораздо шире обычной работы или деятельности, понимается как отношения, связь долга, верности, преданности, готовности исполнить дело в отношении важного для всех идеала или значимого интереса. В отечественной исторической традиции и научной литературе однозначно преобладает термин ≪государственная служба≫, которым мы будем пользоваться, хотя это в определенной мере искажает исходное понятие.

Формирование государственного аппарата и его основного звена - государственной службы объективно находится в области политического целеполагания. Политическая власть как реальная

способность и возможность проводить свою волю

в обществе устанавливает требования к государственной службе, определяет ее параметры, цели,

задачи и функции, принципы и правовые основы построения, статус, права и обязанности государственных служащих. Она формирует ее кадровый

состав, организует, координирует и контролирует

деятельность государственного аппарата. Будучи опорой правящей политической элиты, государственная служба призвана обеспечивать единство и целостность, стабильность и эффективность государственного аппарата, преемственность власти

и ее институтов несмотря на периодическую смену политического руководства.

В современных демократических политических системах институт государственной службы

определяется обычно как профессиональная деятельность по обеспечению целей и функций государства в интересах общества. Подобная концепция

восходит к римской публично-правовой традиции

понимания демократического государства как республики, т. е. в буквальном переводе дела (Res)

общественного (publika). Такому пониманию государства как общего дела всех его граждан соответствует и традиция закрепления права народа на участие в государственном управлении. Каждый гражданин имеет возможность принимать участие

в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представите-

лей, допускается на общих условиях равенства к

государственной службе. Государственные служащие, осуществляя цели и функции государства, реализуют не свое субъективное (служебное) право, а

совокупное право всех граждан. Субъектом регулирования государственно-служебных отношений

выступает государство, представляющее своего учредителя (народ), а не отдельные государственные

органы и, тем более, должностные лица.

Государственные служащие являются не просто работниками государственного сектора, а выполняют важную конституционную роль. Отделение

государственной (публичной) сферы от частной является признанием факта наличия такой области

отношений, где общественный интерес всегда преобладает и ограждается от любого вмешательства

частных или корпоративных интересов. Служащие связаны с государством не гражданско-правовыми,

а публично-правовыми отношениями, которые отличаются исчерпывающим характером урегулированности законом. Это одно из фундаментальных

оснований правового характера государства. Обязательным является учреждение специального административного ведомства по делам государственной

службы, самостоятельных органов административной юстиции. Непосредственная связь государственных служащих с государством обеспечивается

посредством их личного публично-правового акта,

определяемого законодательством (принятием присяги, например). Поэтому большинство государств

регулируют эти отношения конституциями страны

или специальным сводом законов. Даже в случае,

если отдельные аспекты этих отношений определяются нормами трудового, пенсионного и иного законодательства, индивидуальными или коллективными

трудовыми договорами, стороны обязаны руководствоваться конституционными основами и принципами организации государственной службы.

По-прежнему актуальна задача разделения

сферы политики и управления. Это две близкие, взаимосвязанные, но разные области государственной

деятельности. Они имеют свою сущность, различные основы законности и логики осуществления.

Если политики опираются на доверие народа, которое высказывается избирателями в ходе свободных

выборов, то управление основано на знаниях, опыте и квалификации государственных служащих,

которые проверяются и подтверждаются в соответствии с требованиями закона при приеме и продвижении по службе. И хотя с развитием

представительной демократии политические деятели, особенно в системе исполнительной власти, становятся во многом похожими на государственных

служащих по условиям работы и образу жизни, законодательство большинства развитых стран предусматривает механизмы разделения политических

и административных должностей.

Отделение управления от политической деятельности, принципы политической нейтральности и профессионализма государственной службы,конкурсного отбора и продвижения по службе на

основе личных заслуг и объективной оценки деятельности персонала, баланса прав и обязанностей,

полномочий и личной ответственности государственных служащих, четких дисциплинарных про-

цедур, мотивирующей системы оплаты труда и особой профессиональной этики служения связаны с усложнением функций государственного управления, выделением его как отдельного вида

социальной деятельности. Это сделано в Международной стандартной классификации всех видов

экономической деятельности ООН, Статистической классификации экономической деятельности ЕС,Международной стандартной классификации образования ООН. Государственное управление рассматривается, таким образом, как особый видпрофессиональной деятельности, самостоятельная

отрасль науки и сфера подготовки кадров.

Выделить единые принципы и стандарты деятельности государственной службы достаточно

сложно. Они зависят от специфики правовых систем, разбросаны по различным нормативно-правовым документам, основаны на обычном праве, традициях в области государственного управления, вмонтированы в организационные структуры и отображаются в административных процедурах конкретных государств. В наиболее обобщенном

виде к основным принципам регулирования политико-административных отношений относятся:

законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, правовая стабильность, разумность и

необходимость. Значительный интерес представляют результаты усилий стран-членов ЕС в области систематизации важнейших принципов государственного управления, которые должны применяться в рамках единого европейского ад-

министративного пространства. Среди них называются принципы: управления на основе права;

пропорциональности; правовой определенности;

защиты законных притязаний; отсутствия дискриминации; права на проведение слушаний во время

процесса принятия решений; справедливых условий доступа граждан к административным судам

и др. К числу общих для стран Западной Европы

принципов административного права относят: надежность и возможность прогнозирования (правовая определенность), открытость и прозрачность, отчетность, эффективность и результативность государственной службы [9, с. 15].

Принципы обеспечения надежности и предсказуемости государственно-административных подходов и управленческих решений имеют целью искоренение произвола в государственных делах на основе верховенства права и управления по закону.

Открытость и прозрачность являются необходимыми инструментами для надзора и проверки деятельности государственных органов, снижения вероятности плохого управления и коррупции.

Отчетность ориентирована на такие ценности государственного управления, как эффективность, продуктивность и надежность. Суть эффективности как

управленческого явления заключается в достижении наилучшего соотношения между израсходованными ресурсами и полученными результатами, социальной ответственности государственной администрации. Результативность предусматривает анализ и оценку итогов реализации действующей государственной политики и программ. Названные подходы и требования носят во многом универсальный характер. Однако каждое государство в формировании института государственной службы избирает свой собственный подход. Прослеживается значительное влияние на эти процессы национальных правовых систем, традиций и особенностей политико-административного

взаимодействия. Это сказывается на толковании понятия, юридической природе, статусе и организации деятельности государственной службы, ее

характерных чертах, классификации служащих, принципах формирования, подбора и продвижения

по службе, правовом положении, обязанностях, административных, политических и социальных правах чиновников, разграничении административных задач и политических функций, ответственности политиков и чиновников перед государством и обществом. Задача государственной политики в этой сфере сводится к созданию условий, препятствующих политическому перерождению государственного аппарата и бюрократизации государства.

Однако даже самые идеальные принципы и основанные на них механизмы властвования не устраняют такой потенциальной угрозы. Процессы разделения труда и растущая бюрократизация

общественных отношений глубоко двойственны в своем влиянии на общество и человека. Рациональность демократических механизмов и технологий

власти часто утрачивается в прагматизме политики и идеологии. Первые симптомы разочарования

общества в ценностях и механизмах представительной демократии были отмечены учеными уже

в конце XIX в. Основной проблемой этого периода являлась бедность подавляющей массы населения. В XX в. мировые войны и революции, немецкий и итальянский фашизм, сталинизм,

другие тоталитарные режимы, выросшие на парламентской риторике и под прикрытием демократических процедур, крайне дифференцированный

≪третий мир≫ выдвинули на передний план проблему организации самой власти: ≪слишком мало

богатств≫, с одной стороны, ≪слишком много власти≫, - с другой. Одновременно политико-административные системы стали давать сбои в области стимулирования социально-экономического развития в условиях научно-технической революции,

вызовов постиндустриального и информационного общества. На волне общественного недовольства либералы критиковали бюрократию за отсутствие подотчетности и открытости. Социалисты видели в ней только орудие классового

подчинения. ≪Новые правые≫ обличали ее корпоративный эгоизм и неэффективность. При этом

существовала полная разноголосица в отношении будущего бюрократии, ее места и роли в системе

общественных отношений. Политико-административные системы как составная часть любого общества должны развиваться вместе с ним, активно реагируя на политические, идеологические и социально-экономические требования общественного развития. Морально устаревают не только промышленные технологии, но и организационные структуры. Замедленная реакция на изменения внешней и внутренней среды ведет к кризису их легитимности. Выход из названной ситуации лежит в плоскости постоянного поиска и обновления моделей политико-административного взаимодействия, формализации и институционализации новых принципов отношений между демократией, бюрократией и требованиями эффективности. С этим связаны нескончаемые волны административных реформ на основе концепции ≪сервисного государства≫, идеи комплементарноcти и взаимодополняемости политики и администрирования, которые соединяются для того, чтобы сформировать и реализовать цели демократического правления. Новая институциональная теория, теория и практика нового

государственного менеджмента, ≪политических сетей≫, нового способа управления (governance),

синергетические подходы к государственному управлению - это далеко не полный перечень политических инициатив в области преодоления

организационных и бюрократических патологий в общественном администрировании и развитии его инновационного потенциала.

Таким образом, реальные проблемы создания и совершенствования государственной службы не административные, а в основном политические, ≪это политика и власть, а не бюрократия≫ [10, с. 729].

Демократизация административной среды и строительство эффективной администрации, решение задач дебюрократизации и борьбы с коррупцией не вытекают из логики самодвижения бюрократии, обусловлены внешними по отношению к ней факторами. В одном из последних докладов Специального комитета по государственному управлению при Палате общин Великобритании, которая является одним из лидеров современных административных реформ, сформулирована принципиальная позиция политического руководства в отношении этого института: ≪Государственная служба не может застыть в искомой форме, соответствующей какой-либо конкретной эпохе, наоборот, она должна постоянно меняться и совершенствоваться, если цель ее - соответствовать все время меняющимся задачам управления государством. Безупречный процесс выполнения служебных обязанностей должен сочетаться с

устойчивым и упорным стремлением к достижению эффективных результатов≫ [11, с. 92].

Эта задача одинаково актуальна для стабильных политических систем и переходных обществ,

хотя существуют и определенные различия. Государства с высоким уровнем институционализации

механизмов власти и управления располагают потенциально большими возможностями для реализации своих интересов. Роль политики значительно

повышается на этапе общественной трансформации. Давно подмечено, что государственный аппарат обладает удивительной жизнестойкостью в период войн и революций, инерционностью в развитии и способностью адаптации к новой среде.

Задачи политической власти заключаются в определении стратегии государственного строительства,

что предполагает принципиальные изменения в структуре и деятельности государственного аппарата, значительные усилия по созданию демократической и эффективной государственной службы. От хорошо налаженного взаимодействия между ветвями власти, политической и административной деятельностью зависит успех преобразований.

Подводя итоги, можно констатировать, что политические и административные институты исполнительной власти являются определяющей

переменной процесса общественного развития. Государственное администрирование превратилось

в крупную и хорошо развитую сферу деятельности. Однако конкретные модели государственной

службы, формы взаимодействия между политикой

и управлением отличаются большим разнообразием. Их оптимизация в условиях демократических

форм правления заняла не одно столетие и далека

от своего завершения. Использование общенаучных методологий политического анализа, методов

исторического институционализма и сравнительной политологии дает возможность проследить

этапы становления политико-административных

систем и государственной службы демократических государств, позволяет понять как их уникальность, так и закономерности развития механизмов

власти и управления. Обращение к прошлому и

текущей политике, институциональной традиции

и практике других стран вызвано тем обстоятельством, что количество вариантов эволюции систем

власти и управления, как правило, ограничено.

Задача сводится к выявлению всего набора альтернатив и активному социальному творчеству по реализации национальных моделей развития демократического государства.

 

 
 

 

  Стильный детский трикотаж оптом дешево дешево

 

 

  Масленные радиаторы

Использование материалов разрешено с обязательной активной ссылкой на ресурс

vivakadry.